Die GGL legt ihren Tätigkeitsbericht 2025 vor: mehr Aufsicht über legale Anbieter, mehr Maßnahmen gegen den Schwarzmarkt und ein erlaubter Glücksspielmarkt von 14,4 Milliarden Euro.
Ronald Benter, Vorstand der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL).
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) hat ihren Tätigkeitsbericht 2025 veröffentlicht und zieht darin eine umfassende Bilanz ihrer Aufsichts- und Vollzugstätigkeit. Die Behörde sieht Fortschritte sowohl bei der Kontrolle erlaubter Anbieter als auch beim Vorgehen gegen illegale Glücksspielangebote. Nach den Erlaubnisverfahren der Vorjahre verlagerte sich der Schwerpunkt 2025 deutlich auf die strukturierte Aufsicht über erlaubte Anbieter.
Nach Angaben der GGL wurden im Berichtsjahr 621 Aufsichten legaler Anbieter durchgeführt. Hinzu kamen 148 bearbeitete Anträge auf Grunderlaubnis oder Änderungsanträge. Im Kampf gegen illegales Glücksspiel überprüfte die Behörde 2.662 Websites illegaler Glücksspielanbieter oder Werbetreibender. 1.843 illegale Websites waren laut Tätigkeitsbericht aufgrund von Untersagungsverfügungen oder Netzsperren nicht mehr aus Deutschland erreichbar. Bei 178 illegalen Websites waren Zahlungen über gängige Zahlungsdienstleister nicht mehr möglich. Zum Stichtag 31. Dezember 2025 beschäftigte die GGL 99 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.
Die GGL beschreibt 2025 als ein Jahr, in dem die Wirkung ihrer Arbeit weiter sichtbar geworden sei. In der Aufsicht über erlaubte Anbieter setzte die Behörde stärker auf Aufsichtsgespräche, anlassbezogene und anlassunabhängige Maßnahmen sowie Marktbeobachtungen. Nach Darstellung der GGL trug auch der intensivere Austausch mit der Abteilung zur Bekämpfung illegaler Anbieter dazu bei, die Wirksamkeit der Maßnahmen insgesamt zu erhöhen.
Ein weiteres arbeitsintensives Thema blieb die Prüfung von Einzelspielen. Auch gerichtliche Verfahren banden weiter erhebliche Ressourcen. Laut Tätigkeitsbericht wird ein Großteil der Bescheide der GGL von betroffenen Anbietern gerichtlich angefochten. Die Behörde ist dadurch fortlaufend in verwaltungsgerichtliche Verfahren eingebunden.
Bei der Frage erhöhter anbieterübergreifender Einzahlungslimits verweist die GGL auf weiterhin laufende Beratungen mit den Ländern. Grundsätzlich ist das monatliche anbieterübergreifende Einzahlungslimit auf 1.000 Euro begrenzt. Für eine Erhöhung müssen Spielende unter anderem darlegen, dass sie hinreichend wirtschaftlich leistungsfähig sind. Die bisher auch genutzte Bonitätsauskunft werde inzwischen rechtlich intensiv diskutiert und gerichtlich thematisiert. Eine abschließende Festlegung durch die Länder stand zum Jahresende 2025 noch aus.
GGL-Vorstand Ronald Benter betont im Tätigkeitsbericht die Bedeutung technischer Systeme und belastbarer Daten. „Ein Fokus lag im Berichtsjahr auf dem Ausbau unserer technischen Systeme und der Dateninfrastruktur“, schreibt Benter. Die GGL sei eine junge Behörde, der Aufbau leistungsfähiger, föderal eingebundener Systeme sei ein anspruchsvoller Prozess. „Unser Ansatz ist dabei klar: Sorgfalt und Qualität gehen vor Geschwindigkeit.“
Benter sieht die Arbeit der GGL auf einem stabileren Fundament. „Der vorliegende Bericht zeigt, dass unsere Maßnahmen greifen. Der legale Markt ist stabil und die Bekämpfung illegaler Angebote zeigt Wirkung“, so der GGL-Vorstand. Zugleich bleibe die Aufgabe langfristig angelegt und erfordere kontinuierliche Weiterentwicklung.
Beim Vorgehen gegen illegales Online-Glücksspiel weitete die GGL ihren Ansatz 2025 aus. Nicht mehr nur einzelne Anbieter standen im Blick, sondern stärker das gesamte Marktumfeld illegaler Angebote. Dazu zählen laut Tätigkeitsbericht Zahlungsdienstleister, Werbepartner, Affiliate-Netzwerke, Hosting-Dienstleister und weitere technische Dienstleister. Ziel sei es, die Funktionsfähigkeit illegaler Geschäftsmodelle entlang der gesamten Wertschöpfungskette zu unterbrechen.
Nach Angaben der GGL wurden 2025 insgesamt 531 Verwaltungsvorgänge im Bereich illegales Glücksspiel und Werbung für illegales Glücksspiel geführt. Davon entfielen 231 auf Glücksspielanbieter und 300 auf Werbetreibende. Die Behörde überprüfte 2.263 Internetseiten, darunter 1.337 Seiten von Glücksspielanbietern und 926 Seiten mit Werbung. 287 Untersagungsverfahren wurden eingeleitet.
Zum Stichtag 31. Dezember 2025 hatten nach Darstellung der GGL 254 illegale Online-Glücksspielanbieter ihre Angebote für den deutschen Markt eingestellt. Zusätzlich beendeten 370 Werbetreibende entsprechende Aktivitäten. Daraus resultierte laut Bericht die Einstellung von 1.208 illegalen Glücksspielseiten sowie 343 Werbeseiten für illegale Glücksspielangebote.
Auch Netzsperren blieben für die GGL ein wichtiges Thema. Die Behörde stand 2025 weiter im Austausch mit Vermittlungsdiensten und insbesondere Host-Providern. Zwar kamen Netzsperren aufgrund der rechtlichen Entwicklung nicht in dem ursprünglich vom Gesetzgeber vorgesehenen Umfang zum Einsatz. Die GGL bewertet das Vorgehen dennoch weiter als wirksame Maßnahme zur Bekämpfung illegaler Glücksspielangebote.
Insgesamt erreichte die GGL nach eigenen Angaben, dass Anbieter illegaler Glücksspiele 171 Angebote infolge von Auskunftsersuchen, Anhörungen oder Sperrverfügungen einstellten. Darüber hinaus waren 292 Internetseiten gesperrt oder nicht mehr zugänglich. Die Erreichbarkeit dieser Seiten werde fortlaufend überprüft.
Beim Payment-Blocking sieht die Behörde ebenfalls Erfolge. Zahlungsdienstleister dürfen an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel nicht mitwirken. 2025 konnte die GGL nach eigenen Angaben erreichen, dass auf 178 illegalen Websites keine Zahlung durch gängige Zahlungsdienstleister möglich war.
Sandro Kirchner, Staatssekretär im Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration und Vorsitzender des GGL-Verwaltungsrates vom 1. Juli 2025 bis 30. Juni 2026, ordnet die Arbeit der Behörde im Vorwort politisch ein. „Um die Glücksspielregulierung zum Erfolg werden zu lassen, halte ich es für besonders wichtig, dass die GGL die Akteure im Glücksspielsektor regelmäßig an einen Tisch holt, um wichtige Probleme frühzeitig zu erkennen und anzugehen“, schreibt Kirchner. „Um auch in der Sache voranzukommen, werden sich alle Seiten aufeinander zubewegen müssen. Hier wünsche ich mir Realismus und Kompromissbereitschaft von allen Beteiligten.“
Beim Vorgehen gegen illegale Veranstalter sieht Kirchner Fortschritte, warnt aber vor überzogenen Erwartungen. Es werde nicht gelingen, alle international tätigen Veranstalter ohne deutsche Erlaubnis vollständig zu verdrängen. Das Angebot könne aber durch Exekutivmaßnahmen teurer und unattraktiver gestaltet werden. Die in den Länderparlamenten beratene Neuregelung des IP-Blocking werde hierbei eine sehr wichtige Rolle spielen.
Der erlaubte deutsche Glücksspielmarkt erreichte 2025 nach Angaben der GGL, gemessen an den Bruttospielerträgen, ein Volumen von 14,4 Milliarden Euro. Damit blieb das Marktvolumen gegenüber dem Vorjahr unverändert. Die GGL weist darauf hin, dass der Markt damit wieder auf dem Niveau vor der Corona-Pandemie liegt.
Den größten Anteil am erlaubten Markt hatten Geldspielgeräte der gewerblichen Automatenaufstellung mit 4,9 Milliarden Euro beziehungsweise 34 Prozent. Die staatlichen Lotterien des Deutschen Lotto- und Totoblocks kamen auf 4,2 Milliarden Euro beziehungsweise 29 Prozent. Sportwetten erreichten 1,9 Milliarden Euro. Virtuelle Automatenspiele und Online-Poker lagen zusammen bei rund 0,6 Milliarden Euro.
Der erlaubte Online-Glücksspielmarkt kam 2025 auf 3,5 Milliarden Euro. Rund 75 Prozent des erlaubten Glücksspielmarktes entfielen weiterhin auf den stationären Vertrieb, 25 Prozent auf den Online-Vertrieb. Anbieter in Zuständigkeit der GGL kamen am Online-Markt auf rund 2,8 Milliarden Euro und damit auf 79 Prozent.
Bei Sportwetten erzielten erlaubte Anbieter 2025 Bruttospielerträge von 1,887 Milliarden Euro. Das waren 77 Millionen Euro beziehungsweise vier Prozent weniger als im Vorjahr. Die zugrunde liegenden Wetteinsätze stiegen dagegen leicht auf 8,3 Milliarden Euro. Das Verhältnis zwischen Pre-Match- und Live-Wetten lag bei 47 zu 53 Prozent. 77 Prozent der Wetteinsätze entfielen auf Fußball, dahinter folgten Basketball mit acht Prozent sowie Tennis und sportartenübergreifende Kombiwetten mit jeweils fünf Prozent.
Virtuelle Automatenspiele erreichten 2025 Bruttospielerträge von 543 Millionen Euro und legten damit gegenüber dem Vorjahr um elf Prozent zu. Online-Poker kam auf 69 Millionen Euro und lag leicht unter dem Vorjahreswert. Soziallotterien erzielten 807 Millionen Euro Bruttospielerträge, sechs Prozent mehr als im Vorjahr. Die gewerbliche Spielvermittlung erreichte 516 Millionen Euro, ein Plus von zwei Prozent.
Die Einnahmen aus Steuern und Abgaben von Glücksspielen betrugen 2025 insgesamt 6,9 Milliarden Euro. Das waren 0,1 Milliarden Euro beziehungsweise ein Prozent weniger als im Vorjahr. Die Steuern des Rennwett- und Lotteriegesetzes machten 2,5 Milliarden Euro aus, die Vergnügungsteuer 0,9 Milliarden Euro, die Umsatzsteuer 0,8 Milliarden Euro und weitere Abgaben 2,7 Milliarden Euro. Der Anteil der Steuern und Abgaben der Veranstalter und Vermittler in Zuständigkeit der GGL betrug 1,5 Milliarden Euro beziehungsweise 21 Prozent.
Zur Größe des illegalen Online-Marktes weist die GGL im Tätigkeitsbericht keine eigene Kennzahl für 2025 aus. Stattdessen stützt sie sich auf die Studie „Untersuchung des Schwarzmarktes und der Kanalisierung von Glücksspielen im Internet anhand einer Befragung von Glücksspielenden“. Die Untersuchung des Blockchain Research Lab bezifferte den Anteil unerlaubter Anbieter an den Bruttospielerträgen für 2024 auf 22,97 Prozent. Daraus ergibt sich nach Darstellung der GGL eine Kanalisierungsquote von rund 77 Prozent.
Die GGL begründet das Vorgehen mit dem Anspruch, die Aussagekraft und Vergleichbarkeit der Marktdaten zu erhöhen. Die Studie soll fortgeführt werden. Die Ergebnisse fließen nach Angaben der Behörde in die laufende Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 ein.
Auch das länderübergreifende Glücksspielaufsichtssystem LUGAS war ein zentrales Thema des Berichts. 2025 waren 5,3 Millionen registrierte Spielende in den Zentraldateien erfasst. Die Verfügbarkeit der Zentraldateien lag bei 99,79 Prozent.
Am 15. März 2025 kam es allerdings zu einer technischen Störung im LUGAS-System. Diese führte dazu, dass Neuanmeldungen und Einzahlungen bei legalen Online-Glücksspielanbietern über mehrere Stunden nicht möglich waren. Als Ursache nennt die GGL ein abgelaufenes beziehungsweise fehlerhaftes Zertifikat. Nach dem Ausfall wurden unter anderem zusätzliche Überwachungsmetriken, Schwellenwerte zur frühzeitigen Erkennung von Systemstörungen, eine öffentlich zugängliche Statusseite und weitere Kontaktmöglichkeiten vorbereitet.
Für 2026 verweist die GGL auf mehrere zentrale Themen. Dazu gehören die Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags 2021, der neue Erlaubniszyklus ab 2027, die Weiterentwicklung von LUGAS, die Umsetzung neuer geldwäscherechtlicher Vorgaben und die Fußball-Weltmeisterschaft der Männer in den USA, Kanada und Mexiko. Die WM werde die Aufsicht über Sportwettangebote und Werbung erneut fordern.
Die GGL will die Erarbeitung des Endberichts zur Evaluierung mit ihrer Praxiserfahrung und Daten aus drei Studien unterstützen. In der Bekämpfung illegaler Glücksspielangebote erwartet die Behörde zudem erste Ergebnisse koordinierter Verfahren gegenüber mehreren Marktakteuren gleichzeitig. Diese sollen laut Tätigkeitsbericht auch im Austausch mit nationalen und internationalen Partnern bewertet werden, um die Maßnahmen gegen den Schwarzmarkt weiter zu verfeinern.
Hier geht es zur Meldung der GGL oder direkt zum Tätigkeitsbericht.
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