DOCV-Präsident Dr. Dirk Quermann im Gastbeitrag: Der Schwarzmarkt profitiere von der Regulierung. Er fordert Steuerreform, flexiblere Limits und einen Kurswechsel bei Online-Casinospielen.
Dr. Dirk Quermann, Präsident des Deutschen Online Casinoverbands
Wer sich den deutschen Online-Glücksspielmarkt anschaut, sieht einen Widerspruch. Auf dem Papier ist der Markt erfolgreich reguliert, es gibt mit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) eine zentrale Regulierungsbehörde und detaillierte Vorgaben für die legalen Anbieter sowie mit LUGAS, OASIS und weiteren Maßnahmen einen ausgefeilten Spielerschutz. In der Realität wächst der Schwarzmarkt, während der lizenzierte Markt ausgebremst wird.
Die Zahlen sind eindeutig. Verglichen mit 2023 ist die Zahl der bei der GGL gemeldeten Internetseiten illegaler Online-Glücksspiele um gut 14 Prozent gestiegen, auf 852 Seiten. Dem standen 127 Seiten von 43 lizenzierten Anbietern auf der Whitelist gegenüber. Insgesamt schätzt die GGL den illegalen Marktanteil auf 25 Prozent. Eine Studie der Universität Leipzig geht davon aus, dass sogar mehr als die Hälfte der Online-Spielzeit in Deutschland auf illegale Angebote entfällt. Das bedeutet, dass nur die Hälfte kanalisiert wird. Der europäische Durchschnitt liegt bei 79 Prozent. Deutschland ist damit ein Ausreißer nach unten.
Der Kern des Problems liegt in der Besteuerung und der Art, wie sie in die Regulierung eingebettet ist. Eine Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung zeigt, dass die Besteuerung von 5,3 Prozent auf den Spieleinsatz bei virtuellen Automatenspiele zu massiven Fehlanreizen führt. Anders als in allen anderen EU-Mitgliedstaaten, in denen der Bruttospielertrag (Einsätze abzüglich Gewinne) besteuert wird, müssen legale Anbieter in Deutschland ihre Auszahlungsquoten senken, um die Steuerlast zu kompensieren und wirtschaftlich tragfähig zu arbeiten.
Dadurch ist das legale Spiel deutlich teurer als das illegale. Im lizenzierten Markt liegen die Rückzahlquoten im Schnitt bei etwa 88 Prozent, im Schwarzmarkt je nach Anbieter zwischen 93 und 96 Prozent. Die Einsatzsteuer führt zudem zu einer effektiven Belastung von rund 45 bis 60 Prozent des Bruttospielertrags, weil jeder einzelne Spielvorgang besteuert wird, einschließlich wieder eingesetzter Zwischengewinne. Unter diesen Bedingungen verliert der regulierte Markt zwangsläufig an Attraktivität. Laut DIW-Studie lassen sich erst bei einer effektiven Steuerlast unter 30 Prozent Kanalisierungsquoten von rund 80 % erreichen.
Ein Wechsel zu einer Besteuerung des Bruttospielertrags würde die Preis‑ und Auszahlungsunterschiede zum Schwarzmarkt verringern und die Wettbewerbsfähigkeit der lizenzierten Angebote stärken. Damit würden Spieler- und Jugendschutz im regulierten Markt gesichert, statt durch Abwanderung in illegale Angebote ausgehöhlt zu werden. Außerdem würden die Steuereinnahmen steigen.
Das Problem der Besteuerungssystems wird durch das starre, spielform- und anbieterübergreifende Einzahlungslimit von 1.000 Euro, das Einsatzlimit pro Spin, die 5‑Sekunden‑Regel sowie die Werbebeschränkungen verschärft. Das Einzahlungslimit von 1.000 Euro pro Monat wird von einzahlungsfähigen Spielenden als Bevormundung wahrgenommen und führt messbar zu Ausweichbewegungen in den Schwarzmarkt, statt problematisches Spielverhalten gezielt zu adressieren. Die 1‑Euro‑Einsatzgrenze pro Spin bildet das reale Spielverhalten nicht ab. Umfragen zeigen, dass mehr als ein Drittel der Spieler wegen höherer Einsatzlimits zu illegalen Anbietern wechselt, ein signifikanter Teil dort über 1 Euro setzt und eine deutliche Mehrheit eine Anhebung des Einsatzlimits befürwortet. Die 5‑Sekunden‑Regel verlangsamt das Spiel künstlich, ohne dass es eine belastbare Evidenz für einen suchtpräventiven Nutzen gibt. Anbieterbefragungen zeigen hingegen, dass über die Hälfte der Spieler illegale Angebote gerade wegen schnellerer Spins nutzt. Hinzu kommen sehr restriktive Werbe- und Marketingvorgaben, einschließlich eines faktischen Verbots zentraler Begriffe wie „Online‑Casino“. Illegale Anbieter unterliegen diesen Beschränkungen nicht. Sie nutzen diese Begriffe, schalten Werbung rund um die Uhr und sichern ihre Sichtbarkeit über technische Umgehungsstrategien wie Ad Cloaking und verschleierte Landingpages.
Schließlich erschweren papiergebundene und fragmentierte Antrags- und Genehmigungsverfahren einen zügigen Marktzugang. Das gilt sowohl für die grundlegende Erlaubniserteilung als auch für die Einzelerlaubnisse. Das Verfahren ist im EU‑Vergleich anachronistisch und bremst das legale Produktangebot aus.
Bis heute gibt es faktisch keinen tragfähigen regulierten Markt für Online-Casinospiele.
Besonders deutlich wird die Fehlkonstruktion bei den Online-Casinospielen. Während virtuelle Automatenspiele und Online-Poker bundesweit reguliert werden, liegt die Lizenzierung von Online-Casinospielen bei den Ländern. Sie können zwischen einem Staatsmonopol und einem begrenzten Konzessionsmodell wählen. In der Praxis führt diese Konstruktion zu einem regulatorischen Flickenteppich, der der Realität eines grenzenlosen Internets nicht gerecht wird.
Bis heute gibt es faktisch keinen tragfähigen regulierten Markt für Online-Casinospiele. Damit bleibt nahezu der gesamte Markt für Online-Casinospiele illegalen Anbietern überlassen. Ein System, das für eine nachgefragte Spielform praktisch keinen legalen Markt schafft, verfehlt den Kanalisierungsauftrag des Glücksspielstaatsvertrags.
Die Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags kommt zum richtigen Zeitpunkt. Schon der Vertrag selbst sieht ausdrücklich vor, zu prüfen, ob die Legalisierung der Online-Angebote zu einer Eindämmung des Schwarzmarkts geführt hat.
Anknüpfend an die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 17. Juli 2025 (DocMorris, Az. I ZR 74/24), muss staatliche Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit seitens der Bundesländer mit entsprechender Evidenz begründet werden. Passende Daten lagen bei der Erarbeitung des Glücksspielstaatsvertrages nur rudimentär vor. Heute können die Bundesländer die Weiterentwicklung durch enorme Datenmengen des Safe Servers begründen. Damit die Evaluierung sinnvolle Ergebnisse bringt, ist die Datennutzung nötig. Nur dann handelt es sich um eine echte Evaluierung.
Die Evaluierung 2026 ist die Gelegenheit, diesen Anspruch einzulösen und den Schwarzmarkt nicht länger zum Gewinner der Regulierung zu machen.
Für eine Kurskorrektur liegen die Ansatzpunkte auf der Hand. Erstens braucht es eine Umstellung auf eine Bruttospielertragsbesteuerung nach europäischem Vorbild. Nur dann kann der legale Markt preislich mit illegalen Angeboten mithalten und zugleich stabile Steuereinnahmen erwirtschaften. Zweitens müssen Limits und Spielerschutzinstrumente so weiterentwickelt werden, dass sie an individuelle Risiken anknüpfen. Selbst gewählte, anbieterübergreifende Limits mit abgestuften Monitoringpflichten sind wirksamer und akzeptabler als ein pauschales Einzahlungsdach. Drittens ist eine bundeseinheitliche Lizenzierung für Online-Casinospiele erforderlich, analog zu virtuellen Automatenspielen und Poker. Nur so kann ein regulierter Markt entstehen, der Spielende aus illegalen Angeboten herauslöst. Viertens muss das Werbeverbot durch eine differenzierte Regelung ersetzt werden. Legale Anbieter brauchen die Möglichkeit, in den relevanten Kanälen mit klaren Begriffen wie „Online-Casino“ sichtbar zu sein. Fünftens sollte die Antrags- und Zulassungsverfahren digitalisiert werden, damit sowohl legale Anbieter als auch neue Spiele zügig zugelassen werden können.
Es geht nicht um Deregulierung. Es geht um eine Regulierung, die wirkt. Ein legaler Markt kann seine Schutzfunktion nur erfüllen, wenn er existiert, attraktiv ist und die tatsächliche Nachfrage erreicht. Die Evaluierung 2026 ist die Gelegenheit, diesen Anspruch einzulösen und den Schwarzmarkt nicht länger zum Gewinner der Regulierung zu machen.
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