Zahlen, Zweifel, Zuständigkeiten: Wer liefert die Evidenz für die Glücksspielpolitik?

Die Zahl wirkte wie ein politischer Paukenschlag: 1,36 Millionen Erwachsene haben eine glücksspielbezogene Störung, 2,4 Prozent der erwachsenen Bevölkerung. So fasste der „Glücksspiel-Survey“ von ISD Hamburg und Universität Bremen im Jahr 2024 das Glückspielverhalten der Bundesbürger zusammen und machte damit deutschlandweit Schlagzeilen. Die Autoren warnten damals eindringlich: „[…], dass über eine Million schon süchtig sind: Das zeigt die Brisanz des Themas“. Die vom deutschen Lotto- und Totoblock finanzierte Studie sprach zusätzlich von knapp 3,5 Millionen suchtgefährdeten Spielern in Deutschland. Kritische Fragen gab es aber bereits damals, da der Wert fast siebenmal höher lag als die früheren Erhebungen der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA), die ebenfalls das Glückspielverhalten in Deutschland untersuchte, aber bei rund 0,34 Prozent beziehungsweise etwa 200.000 Betroffenen lag.

Aus dieser fragwürdigen Statistik droht nun Politik zu werden. Das Bundesgesundheitsministerium stützt sich auf die aktuellen Zahlen, der damalige Drogen- und Suchtbeauftragte Blienert warnte vor Kontrollverlust, strengere Regeln stehen im Raum. Doch je stärker der politische Druck, desto lauter die Zweifel an der Grundlage.

Methodische Zweifel statt politischer Gewissheit

Kritik kommt nicht nur aus der Branche, sondern aus der Survey-Statistik selbst. Katharina Schüller von der Deutschen Statistischen Gesellschaft bescheinigt dem Glücksspiel-Survey erhebliche methodische Mängel. Die Stichprobe sei nicht repräsentativ, insbesondere wegen der hälftigen Online-Befragung. Bei einer Nichtantwortquote von über 80 Prozent fehle eine adäquate Analyse und Korrektur der Verzerrungen. Hinzu kämen grundlegende Fehler bei Gewichtung, Auswertung und Interpretation. Schüller, die im Vorstand der Deutschen Statistischen Gesellschaft sitzt, wirft den Verantwortlichen der beiden zuletzt veröffentlichten Surveys zudem erhebliche statistische Mängel vor. Mittlerweile zwei ausführliche Gutachten hat Schüller im Auftrag mehrerer Verbände der Glücksspielbranche erstellt. Den Survey 2021 bezeichnet sie rundheraus „als ungeeignet für evidenzbasierte Politik“, wegen weitgehend unveränderter Methodik sei auch die Qualität des jüngsten Surveys „akut in Frage zu stellen“, von „einer politischen Verwendung“ rät sie „dringend“ ab. U.a. die FAZ berichtete über die Wahl des Surveys zur „Unstatistik des Monats“.

Genau hier entsteht ein Spannungsfeld. Wie kann ein Regulierungsregime, das tief in Marktprozesse und Grundfreiheiten eingreift, seine Eingriffe evidenzbasiert rechtfertigen, wenn die „beste“ verfügbare Erhebung faktisch nicht nutzbar ist?

Regulieren heißt belegen: der rechtliche Maßstab

Die juristische Leitlinie liefert ausgerechnet der Bundesgerichtshof. In der Entscheidung I ZR 74/24 („Arzneimittelpreisbindung“) hat der BGH den Maßstab für staatliche Eingriffe geschärft: Wenn Grundfreiheiten beschränkt werden, trägt der Staat die Beweislast. Er muss die Geeignetheit und Erforderlichkeit seiner Maßnahmen mit belastbaren, nachvollziehbaren Tatsachen untermauern. Besonders deutlich wird der BGH dort, wo er rügt, dass empirische Daten nicht erhoben oder vorhandene Datenchancen nicht genutzt wurden. Wer reguliert, muss prüfen und belegen, so der Tenor des Urteils.

Übertragen auf das Glücksspielrecht heißt das: Gemeinwohlziele wie Spielerschutz reichen als politische Begründung für Einschränkungen nicht aus. Es braucht überprüfbare Evidenz zur Wirksamkeit der avisierten Instrumente.

Die naheliegende Lösung: Primärdaten der Behörde statt Befragungen

Der Streit um Befragungszahlen zwischen BZgA und ISD wäre weitgehend obsolet, wenn die Regulierungsbehörde selbst ihre validen Transaktionsdaten offenlegen würde.

Hintergrund ist, dass die GGL (Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder) mit dem Glücksspielaufsichtssystem LUGAS selbst über eine Datengrundlage verfügt, die besser nicht sein könnte, da das Onlineverhalten der deutschen Glückspieler in Form von Milliarden Datenpunkten erfasst wird. Da ist es erklärungsbedürftig, warum diese Daten nicht zumindest in Teilen systematisch ausgewertet werden und man stattdessen auf zweifelhafte Auftragsforschung von Lotto setzt.

Damit bleibt die zentrale Frage für den in Kürze erscheinenden Glückspielsurvey 2025 nicht, ob Glücksspielprobleme existieren – das tun sie. Sondern ob die derzeit dominierende Zahl tatsächlich die evidenzbasierte Realität abbildet oder das Ergebnis methodischer und politischer Dynamiken ist. Wer auf dieser Basis reguliert, sollte sich dieser Unsicherheit bewusst sein. 

FAQ:

Was ist der Glücksspiel-Survey?

Mit dem umstrittenen Glücksspiel-Survey soll die Glücksspielteilnahme und -probleme der bundesdeutschen Bevölkerung untersucht werden. Das Institut für interdisziplinäre Sucht- und Drogenforschung (ISD) und die Universität Bremen (Arbeitseinheit Glücksspielforschung) haben die den Zuschlag für die Durchführung in den Jahren 2021, 2023 und 2025 bekommen. Für die Datenerhebungen ist die INFO GmbH Markt- und Meinungsforschung (Berlin) verantwortlich. Finanziert wird die Untersuchung vom Deutschen Lotto- und Totoblock, also den Landeslotterien.

Was ist LUGAS?

LUGAS steht für „Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem“ und ist ein zentrales IT-System im Rahmen des deutschen Glücksspielrechts. Es wurde mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 eingeführt und wird von der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) betrieben. LUGAS sammelt Daten von lizenzierten Online-Glücksspielanbietern, um die regulatorischen Vorgaben des Staatsvertrages zu überwachen. Dazu gehört insbesondere:

• die zentrale Erfassung und Überwachung anbieterübergreifender Einzahlungslimits,

• die Kontrolle, dass Spieler nicht zeitgleich bei mehreren Anbietern aktiv sind,

• Daten zur Überwachung von Spielverhalten und Einhaltung gesetzlicher Anforderungen.

Die Daten werden von den Anbietern auf sogenannten Safe-Servern gespeichert und verpflichtend an LUGAS übermittelt.

Warum können LUGAS-Daten bisher angeblich nicht systematisch ausgewertet werden?

Offiziell erklärt die GGL, dass LUGAS-Daten zunächst technisch validiert, stabilisiert und harmonisiert werden müssen, bevor sie als belastbare Grundlage für politische Evaluierungen dienen können. Dies betrifft sowohl die Datentransparenz als auch die Qualitätskontrolle über verschiedene Anbieter und Spielplattformen hinweg. Kritiker sehen darin jedoch ein Informationsdefizit, das den Streit um externe Befragungsstudien wie den Glücksspiel-Survey unnötig macht – weil eigentlich bessere Primärdaten verfügbar wären.

Warum gelten die Ergebnisse des Glücksspiel-Surveys als umstritten?

Die Ergebnisse sind vor allem deshalb umstritten, weil sie deutlich höhere Prävalenzzahlen ausweisen als frühere amtliche Erhebungen und weil die zugrunde liegende Methodik von Statistikexperten scharf kritisiert wird. Während die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) jahrelang bei rund 0,34 Prozent pathologischer Spieler lag, kommt der Glücksspiel-Survey auf 2,3 bzw. 2,4 Prozent. Kritiker führen diesen Unterschied weniger auf eine reale Verdreifachung oder „Explosion“ der Spielsucht zurück, sondern auf methodische Veränderungen.

Die Kontroverse entzündet sich daher weniger an der Frage, ob Glücksspielprobleme existieren sondern daran, ob die präsentierten Zahlen methodisch so abgesichert sind, dass sie tiefgreifende regulatorische Eingriffe rechtfertigen können.