Ein Blick auf den Glücksspielstaatsvertrag bis 2029. Die Timeline stellen wir als PDF-Download zur Verfügung.
Am 22. August 2025 hat die Hinrunde der ersten Fußballbundesliga gestartet und sie lockt wieder Millionen Fans in die Stadien und vor die Fernseher. Spätestens wenn in den Spielpausen die Werbespots der Anbieter zu sehen sind, wird die Debatte um das Glücksspiel in Deutschland neu entfacht werden. Dürfen Anbieter für ein solches Produkt überhaupt werben? Gehört das alles nicht sehr stark eingeschränkt?
Bei aller Aufgeregtheit gibt es ein Verfahren, dass diese Fragen beantworten soll und das möglichst wissenschaftlich fundiert. Doch das ist kompliziert. Ein Erklärungsversuch.
Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021) wurde die Regulierung des Glücksspiels in Deutschland neu aufgestellt. Seit dem 1. Juli 2021 gilt das Vertragswerk bundesweit – unterzeichnet von allen 16 Bundesländern. Mit dem Vertrag wurde Rechtssicherheit beim Online-Glücksspiel geschaffen, eine zentrale Aufsicht, die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL), eingerichtet und ein umfangreiches Maßnahmenpaket zum Spielerschutz eingeführt. Ziel war es, die bisher zersplitterte Regulierung zu vereinheitlichen, den Schwarzmarkt einzudämmen und den legalen Markt zu stärken.
Doch drei Jahre nach Inkrafttreten ist klar: Anspruch und Realität klaffen an vielen Stellen auseinander. Die Kanalisierungsquote liegt Studien zufolge je nach Spielform bei lediglich rund 50-70 %, die Lizensierung von Spielen verlief schleppend. Mit einer „kleinen“ Staatsvertragsanpassung und der im Staatsvertrag vorgeschriebenen, umfassenden Evaluation soll nun nachgesteuert werden. Gemäß § 32 des GlüStV ist eine Evaluation zum 31.12.2026 ohnehin vorgesehen.
Bereits im Juni 2024 verabschiedete die Innenministerkonferenz außerdem einen Zwischenbericht zur Evaluierung. Der Bericht identifiziert klaren Nachbesserungsbedarf – etwa beim Vollzug, beim IP-Blocking, bei Zuständigkeiten, beim internationalen Datenaustausch und bei der administrativen Entlastung der GGL.
Auf dieser Grundlage wurde eine „kleine Anpassung“ des Vertrags vorbereitet – unabhängig von der abschließenden Evaluation, die bis Ende 2026 abgeschlossen sein muss und wiederum als Grundlage für eine umfassendere Anpassung des Glücksspielstaatsvertrags dienen soll.
Am 8. Juli 2025 wurde der Entwurf des Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (2. GlüÄndStV 2021) gemäß der EU-Richtlinie 2015/1535 bei der Europäischen Kommission notifiziert. Ziel ist es, den überarbeiteten Staatsvertrag noch im Frühjahr 2026 durch die Parlamente aller Bundesländer ratifizieren zu lassen, sodass ein Inkrafttreten im Mai 2026 möglich wird.
Im Mittelpunkt der geplanten Änderungen steht eine Ausweitung der rechtlichen Grundlage für sogenannte Netzsperren: Künftig können nicht nur Inhalteanbieter, sondern auch Internetzugangsanbieter verpflichtet werden, den Zugang zu illegalen Glücksspielangeboten zu blockieren – unabhängig davon, ob sie für die Inhalte verantwortlich sind. Neben vollständigen Sperrungen sollen dabei auch selektive Maßnahmen wie das Entfernen einzelner Seiteninhalte möglich sein.
Darüber hinaus wird die internationale Zusammenarbeit gestärkt: Die Erlaubnis- und Aufsichtsbehörden erhalten die Befugnis, auch mit ausländischen Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden sowie der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen (FIU) zusammenzuarbeiten und entsprechende Anfragen zu stellen. Auch der Zugriff auf die zentrale Sperrdatei wird konkretisiert: Er darf künftig ausschließlich über eindeutig betrieblich oder domainbezogene Kennungen erfolgen. Eine Weitergabe dieser Zugangskennungen oder deren Nutzung durch Dritte wird untersagt und kann mit Bußgeldern sanktioniert werden.
Zur administrativen Entlastung der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) sieht der Entwurf vor, dass der Verwaltungsrat der GGL künftig nur noch bei Vertragsabschlüssen mit einem Volumen ab 100.000 Euro eingebunden werden muss. Gleichzeitig wird das Verfahren zur Prüfung des Jahresabschlusses vereinfacht: Die bislang erforderliche Beteiligung aller Landesrechnungshöfe entfällt; stattdessen sind nur noch das Innenministerium und der Rechnungshof Sachsen-Anhalts zuständig.
Ergänzt wird das Maßnahmenpaket durch kleinere redaktionelle Klarstellungen sowie die ausdrückliche Festlegung, dass Sitzungen des Verwaltungsrats der GGL künftig unter Vertraulichkeit stattfinden. Insgesamt zielen die Änderungen darauf ab, den Vollzug gegenüber illegalen Anbietern zu stärken, die Handlungsfähigkeit der GGL zu erhöhen und übermäßige Verwaltungsaufwände zu reduzieren.
Damit die Vertragsänderung tatsächlich in Kraft treten kann, ist die Zustimmung aller 16 Landesparlamente erforderlich. Zusätzlich wurde Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen durch die Ministerpräsidentenkonferenz beauftragt, eine Anhörung durchzuführen. Auch wenn der Zeitplan ein Inkrafttreten im Mai 2026 vorsieht, bleibt der Prozess wegen der schwierigen Mehrheitsverhältnisse in Sachsen und Thüringen politisch riskant.
Nicht alle der im Vorfeld diskutierten Reformvorschläge wurden in die „kleine“ Staatsvertragsanpassung aufgenommen. Mehrere Änderungsideen, die innerhalb der Innenministerkonferenz zur Debatte standen, wurden vorerst zurückgestellt. So wurde etwa der Vorschlag verworfen, IP-Blocking künftig auch auf Anbieter von Werbung für illegale Glücksspielangebote auszuweiten. Zwar hätte dies potenziell einen zusätzlichen Hebel im Kampf gegen Affiliate- und Werbenetzwerke eröffnet, doch die Gefahr eines sogenannten „Overblockings“ wurde als zu hoch eingeschätzt – insbesondere mit Blick auf die Presse- und Meinungsfreiheit. Eine vertiefte rechtliche Prüfung sei erforderlich, bevor in diesem sensiblen Bereich neue Sperrbefugnisse eingeführt werden können.
Auch die im Evaluations-Zwischenbericht ausdrücklich empfohlene Überarbeitung des Erlaubnisverfahrens für virtuelle Automatenspiele nach § 22a GlüStV 2021 wurde im vorliegenden Entwurf noch nicht umgesetzt. Zwar war das Verfahren in der Vergangenheit als bürokratisch und zeitaufwendig kritisiert worden, doch laut GGL habe sich die Lage durch die inzwischen abgearbeiteten Anträge deutlich entspannt. Eine strukturelle Neuregelung wird daher vorerst nicht weiterverfolgt.
Schließlich scheiterte auch der Vorschlag, ein ausdrückliches Mitwirkungsverbot für Datenhandelsunternehmen zu kodifizieren, die technische Infrastruktur oder Informationen für unzulässige Auslandswetten bereitstellen. Hier konnten sich die Länder bislang nicht auf eine rechtlich tragfähige Lösung verständigen – zu groß seien die praktischen und juristischen Zweifel an der Umsetzbarkeit.
Diese bewusst vertagten Punkte zeigen: Die kleine Vertragsänderung ist ein pragmatischer Zwischenschritt, aber keineswegs ein umfassender Reformakt. Viele strukturell relevante Fragen bleiben zunächst offen und dürften erst im Rahmen der umfassenden Evaluierung und der Neufassung des Glücksspielstaatsvertrags mit der Zielmarke 2029 erneut zur Diskussion stehen.
Parallel zur kleinen Anpassung läuft die gesetzlich vorgesehene Evaluation des GlüStV, koordiniert durch die Länder, unter Mitwirkung der GGL. Als wissenschaftliche Grundlage hat die GGL mit Zustimmung der Länder drei Studien vergeben:
Evaluierung der technischen Spielerschutz-Maßnahmen (Universität Bremen, Leitung: Dr. Tobias Hayer),
Evaluierungsstudie zu Glücksspielwerbung im Fernsehen und im Internet (durchgeführt von der eye square GmbH),
Studie zu Methoden zur Vermessung des Schwarzmarktes.
Die Ergebnisse fließen in einen Bericht ein, der bis 31. Dezember 2026 vorgelegt werden muss. Der identifizierte Handlungsbedarf soll dann voraussichtlich durch eine Staatsvertragsanpassung beantwortet werden.
Grundsätzlich sind sich alle Beteiligten einig, dass die Evaluierung des Staatsvertrags nach guten wissenschaftlichen Standards durchgeführt werden muss. Sowohl über die Vergabe wie auch über die Durchführung der Spielerschutz-Evaluation gibt es aber schon jetzt Diskussionen. So zeigten Recherchen von BusinessInsider, dass Dr. Tobias Hayer nicht nur im Vorfeld der staatlichen Ausschreibung der Studie in den Prozess eingebunden war, sondern im Anschluss auch europaweit der einzige Bewerber war, der sich um den > 750.000 € schweren Auftrag bemüht hat. Wenig überraschend erhielt er den Zuschlag.
Obwohl die Ergebnisse der Studie erst 2026 vorgelegt werden, ist Hayer immer wieder mit politischen Forderungen nach schärferer Regulierung in den Medien zu finden. Nicht nur in der Branche kommt es in diesem Zusammenhang zu der Vermutung, dass es den Ergebnissen im nächsten Jahr an der notwendigen Objektivität mangeln könnte.
Bis in die Politik hinein sorgte außerdem die Tatsache für Aufsehen, dass die Spielerschutzstudie laut ihren Autoren nicht repräsentativ sein werde und das, obwohl die GGL die Wichtigkeit von repräsentativen Ergebnissen noch in ihrem Tätigkeitsbericht 2024 betont hatte.
Ob und wie die Studie noch Grundlage für politische Entscheidungen sein kann, wird Teil der regulatorischen Diskussionen im kommenden Jahr sein. Maßstab ist dabei die in der Ausschreibung formulierte Erwartungshaltung, dass die „methodische Qualität des Konzeptes“ besonders bedeutsam ist.
Die „kleine“ Anpassung des Glücksspielstaatsvertrags bringt wichtige Klarstellungen und ermöglicht eine wirksamere Aufsicht. Doch sie ist nur ein technischer Zwischenschritt. Die entscheidenden Weichen für eine zukunftsfeste Glücksspielregulierung werden im Zuge der Evaluation gestellt – und mit dem „GlüStV 2029“.
Spätestens dann wird sich zeigen müssen, ob der Staat nicht nur reguliert, sondern auch steuert: durch attraktive legale Angebote, wirksamen Schutz vor Spielsucht und wirksame Maßnahmen für einen echten Rückgang des Schwarzmarkts.
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