GlüStV-Evaluierung 2026: Glücksspielregulierung in erster umfassender Bewährungsprobe

Kurz zusammengefasst

• Die Bundesländer überprüfen 2026 gemeinsam die Auswirkungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021. Der gemeinsame Evaluierungsbericht soll bis zum 31. Dezember 2026 vorliegen.

• Untersucht werden unter anderem OASIS, Einzahlungslimits, Werbung, LUGAS, Netzsperren, Online-Casinospiele sowie die Aufgaben und Instrumente der Glücksspielaufsicht.

• Die Arbeit verteilt sich auf eine Kern-AG und mehrere thematische Unterarbeitsgruppen, in denen die Bundesländer unterschiedliche Aufgaben übernehmen.

• Unsere Übersicht zeigt für alle 16 Bundesländer, wer welche Aufgaben übernimmt und an welchen Themen die Länder beteiligt sind.

• Im Zentrum steht die Frage, ob Spielerschutz, Kanalisierung in den legalen Markt und die Bekämpfung des illegalen Glücksspiels in einem ausgewogenen Verhältnis stehen.

Fünf Jahre nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 geht die deutsche Glücksspielregulierung in ihre erste umfassende Bewährungsprobe. Bis Ende 2026 sollen die Länder gemeinsam mit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) und dem Fachbeirat überprüfen, wie sich die seit Juli 2021 geltenden Regeln in der Praxis bewährt haben. Im Mittelpunkt steht dabei nicht nur die Frage, ob einzelne Instrumente funktionieren. Entscheidend ist vielmehr, ob die Regulierung insgesamt ihre unterschiedlichen Ziele erreicht, Glücksspiel- und Wettsucht zu bekämpfen, Kinder und Jugendliche sowie Spieler zu schützen, den Spieltrieb in legale und überwachte Bahnen zu lenken und den illegalen Markt sowie Betrug und Begleitkriminalität zu bekämpfen.

Der Vertrag hat die deutsche Glücksspielordnung grundlegend verändert. Erstmals wurden unter einheitlichen Voraussetzungen Formen des Online-Glücksspiels wie virtuelle Automatenspiele und Online-Poker bundesweit reguliert. Beim Online-Casinospiel blieb es dagegen bei einer stärker föderal geprägten Lösung. Mit der Öffnung des legalen Online-Marktes verbanden die Länder die Hoffnung, die Nachfrage besser kontrollieren und zugleich den Schwarzmarkt zurückdrängen zu können. Daraus ergibt sich jedoch ein grundlegender Zielkonflikt. Je strenger die Schutzvorgaben sind, desto größer kann die Gefahr werden, dass Spieler auf nicht regulierte, illegale Angebote ausweichen. Je attraktiver der legale Markt gestaltet wird, desto stärker stellt sich umgekehrt die Frage nach den Grenzen von Werbung und Spielerschutz.

Die Evaluierung soll deshalb nicht isoliert einzelne Regelungen betrachten, sondern deren tatsächliches Zusammenspiel. Dabei geht es unter anderem um zentrale Instrumente wie das anbieterübergreifende Einzahlungslimit, OASIS, LUGAS, Werberegeln, Sozialkonzepte, Netzsperren, die Aufsicht durch die GGL und die besonderen Vorgaben für Online-Casinospiele, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele. Eine wichtige Rolle spielen zudem wissenschaftliche Studien, Markt- und Vollzugsdaten sowie Erfahrungen der Aufsichtsbehörden. Der Prozess ist entsprechend umfangreich und organisatorisch anspruchsvoll.

Ein föderales Mammutprojekt

Die besondere Herausforderung der Evaluierung liegt auch in ihrer föderalen Struktur. Koordiniert wird der Prozess durch eine Kern-Arbeitsgruppe unter Federführung Berlins. Hinzu kommen zahlreiche thematische Unterarbeitsgruppen, in denen die Länder jeweils unterschiedliche Schwerpunkte bearbeiten. Die GGL und der Fachbeirat sind ebenfalls eingebunden.

Berlin übernimmt damit die zentrale Koordinierungsfunktion. Baden-Württemberg ist in der Kern-AG vertreten und arbeitet unter anderem an den Themen Limit-Erhöhungen, OASIS und Online-Casino mit. Rheinland-Pfalz gehört ebenfalls zur Kern-AG und befasst sich unter anderem mit Werbung, dem Einzahlungslimit sowie Soziallotterien und gewerblichen Spielvermittlern.

Andere Länder konzentrieren sich auf einzelne besonders sensible Themen. Hessen hat die Federführung bei der OASIS-Evaluierung übernommen. Niedersachsen arbeitet an OASIS und Netzsperren. Brandenburg leitet die Unterarbeitsgruppe „Sozialkonzept und Aufklärung“, gemeinsam mit Berlin und Thüringen. Thüringen bringt sich ebenfalls in den Bereichen „Recht der GGL“ sowie „Sozialkonzept und Aufklärung“ ein.

Mecklenburg-Vorpommern arbeitet an der künftigen Rolle des Fachbeirats und an OASIS. Das Saarland untersucht neben Fragen zum Fachbeirat insbesondere die umstrittenen Netzsperren. Sachsen sitzt in der Kern-AG sowie in den Arbeitsgruppen zu Limit-Erhöhungen und Werbung mit am Tisch. Sachsen-Anhalt beschäftigt sich mit den Vorschriften zur GGL und mit LUGAS. Nordrhein-Westfalen konzentriert sich unter anderem auf die Vorschriften für Online-Casinospiele. Schleswig-Holstein bringt vor allem seine langjährigen Erfahrungen mit Online-Casinospielen ein. Bremen bringt sich im Rahmen dieser kooperativen Aufgabenverteilung punktuell ein und arbeitet insbesondere in den Fachgruppen zu den Themen Werbung, Einzahlungslimits und Altersbegrenzung mit, um den Spielerschutz zu stärken.

Hamburg übernimmt nach eigenen Angaben keine Federführung, arbeitet aber an den Themen Werbung und Recht der GGL mit. Damit ist auch der Stadtstaat an zwei Fragen beteiligt, die für die künftige Marktordnung von erheblicher Bedeutung sein können, nämlich wie weit die Glücksspielwerbung gehen darf, und wie sollen Zuständigkeiten und Befugnisse der zentralen Glücksspielaufsicht künftig ausgestaltet werden.

OASIS, Limits und Netzsperren als Prüfsteine

Besonders deutlich werden die unterschiedlichen Perspektiven der Länder bei den technischen und praktischen Schutzinstrumenten. OASIS ist dabei eines der zentralen Themen. Das Spielersperrsystem soll sicherstellen, dass Selbst- und Fremdsperren über Anbieter- und Spielformgrenzen hinweg berücksichtigt werden. Hessen führt die entsprechende Unterarbeitsgruppe, während Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen ebenfalls an der Bewertung mitwirken.

Dabei geht es nicht nur um die technische Funktionsfähigkeit. Zu prüfen ist vielmehr, ob OASIS tatsächlich einen wirksamen Beitrag zur Prävention problematischen Spielverhaltens leistet und wie mit möglichen Ausweichbewegungen in den illegalen Markt umzugehen ist.

Ähnlich grundlegend ist die Diskussion über das anbieterübergreifende Einzahlungslimit von grundsätzlich 1.000 Euro im Monat. Sachsen, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz gehören zu den Ländern, die sich mit diesem Themenkomplex befassen. Überprüft werden soll, wie das Limit in der Praxis funktioniert, welche Schutzwirkung es entfaltet und ob beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen eine Anpassung sinnvoll sein könnte.

LUGAS wiederum ist das technische System, mit dem zentrale Vorgaben des Online-Glücksspiels kontrolliert werden. Sachsen-Anhalt bringt hier seine Erfahrungen ein. Die Evaluierung muss deshalb auch klären, ob die technischen Kontrollmechanismen zuverlässig funktionieren und ob sie die gewünschten Schutzwirkungen tatsächlich entfalten.

Viel kontroverser sind Netzsperren. Niedersachsen und das Saarland arbeiten an der Bewertung dieses Instruments, mit dem der Zugang zu unerlaubten Glücksspielangeboten erschwert werden soll. Die zentrale Frage lautet, ob IP-Sperren den illegalen Markt tatsächlich wirksam zurückdrängen oder ob Nutzer und Anbieter technische Ausweichmöglichkeiten finden. Neben der praktischen Wirksamkeit spielen dabei auch rechtliche Fragen der Verhältnismäßigkeit eine Rolle.

Unterschiedliche Ländererfahrungen beim Casino-Onlinespiel

Eine besondere Stellung nimmt das Online-Casinospiel ein. Anders als virtuelle Automatenspiele und Online-Poker ist dieser Bereich stärker durch unterschiedliche Modelle der Länder geprägt. Nordrhein-Westfalen arbeitet deshalb intensiv an der Evaluierung der entsprechenden Vorschriften. Schleswig-Holstein kann dabei auf besondere praktische Erfahrungen zurückgreifen, weil das Land bereits vor dem Erstellen des ersten Glücksspielstaatsvertrages eigene Erfahrungen mit der Regulierung von Online-Casinospielen gesammelt hatte.

Die Bewertung dieses Marktsegments dürfte besonders deutlich zeigen, wie eng Marktattraktivität und Spielerschutz miteinander verbunden sind. Ein legaler Markt muss ausreichend attraktiv sein, um Nachfrage aus unerlaubten Angeboten abzuziehen. Gleichzeitig darf die Attraktivität nicht dadurch erkauft werden, dass Schutzstandards abgeschwächt werden.

Wissenschaft und Transparenz

Die Evaluierung soll evidenzbasiert erfolgen. In die Arbeiten fließen wissenschaftliche Untersuchungen, Vollzugsdaten, Marktanalysen und technische Erkenntnisse der GGL sowie der Suchthilfe ein. Gerade bei der Größe des illegalen Marktes bestehen allerdings erhebliche Unsicherheiten. Der Schwarzmarkt lässt sich naturgemäß schwerer messen als der regulierte Markt.

Auch die Transparenz des Evaluierungsprozesses ist deshalb zu einem eigenen Thema geworden. Berlin hat bereits eine schriftliche Anhörung von Verbänden und Institutionen organisiert. Weitere öffentliche Beteiligungsformate sind derzeit nicht vorgesehen.

Mehrere Länder weisen zugleich darauf hin, dass der Zeitplan von der Verfügbarkeit wissenschaftlicher Ergebnisse abhängt. Bayern sieht derzeit keine Anzeichen dafür, dass der gesetzliche Termin Ende 2026 nicht eingehalten werden kann. Mecklenburg-Vorpommern geht ebenfalls von einer fristgerechten Vorlage aus. Andere Länder formulieren vorsichtiger. Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen verweisen auf mögliche Verzögerungen durch Studien, Abstimmungen oder andere externe Faktoren.

Der gemeinsame Bericht soll dennoch bis zum 31. Dezember 2026 vorliegen.

Die eigentliche Streitfrage bleibt: Schutz oder Kanalisierung

Hinter den zahlreichen Einzelthemen steht die grundsätzliche Frage, wie sich ein Glücksspielmarkt regulieren lässt, der zugleich möglichst sicher und attraktiv sein soll.

Die Länder verfolgen mit dem Glücksspielstaatsvertrag mehrere gleichrangige Ziele. Ein möglichst hoher Spielerschutz allein wäre deshalb kein ausreichender Beleg für den Erfolg der Regulierung, wenn ein erheblicher Teil der Nachfrage in den illegalen Markt abwandert. Umgekehrt wäre ein großer legaler Markt nicht automatisch ein Erfolg, wenn er mit einer Zunahme problematischen Spielverhaltens oder einer Schwächung des Jugend- und Spielerschutzes einhergeht.

Das ist auch der Grund, warum sich mehrere Länder nicht auf eine einzelne Erfolgskennzahl festlegen. Mecklenburg-Vorpommern spricht von einer „bestmöglich und ausgewogen“ umzusetzenden Zielstruktur. Hessen stellt Effektivität und Effizienz gegenüber. Schleswig-Holstein betont die praktische, sachgerechte und verhältnismäßige Ausgestaltung. Sachsen sieht eine erfolgreiche Regulierung vor allem dann, wenn der Schwarzmarkt reduziert wird und gleichzeitig ein ausreichend attraktives legales Angebot sowie wirksame Instrumente gegen illegale Anbieter vorhanden sind. Bremen sieht den Erfolg der Regulierung darin, über eine gemeinsame länderübergreifende Lösung den Markt zu kanalisieren, den Schwarzmarkt einzuschränken und zugleich einen möglichst umfänglichen Spielerschutz zu gewährleisten.

Bayern geht noch einen Schritt weiter und will die Evaluierung ausdrücklich nicht auf Kennzahlen oder einzelne Themen verengen. Der Ansatz ist insofern konsequent, dass aus der Landessicht die entscheidende Frage nicht ist, ob ein einzelnes Instrument erfolgreich ist, sondern ob die Regulierung als Ganzes ihre gesetzlich festgelegten Ziele erreicht.

Was nach 2026 folgt

Die Bedeutung des Evaluierungsberichts geht weit über eine formale Bestandsaufnahme hinaus. Seine Ergebnisse dürften die Grundlage für die politische Debatte über die künftige Ausgestaltung des Glücksspielstaatsvertrages bilden. Möglich sind Anpassungen bei Limits, Sperrsystemen, Werbung, Online-Casinospielen, technischen Kontrollsystemen oder den Befugnissen der GGL. Ebenso denkbar ist, dass einzelne Instrumente bestätigt werden, weil sich ihre Wirksamkeit in der Praxis bewährt hat.

Noch ist offen, welche Richtung die Länder einschlagen werden. Die unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen zeigen allerdings, dass die Evaluierung kein rein technischer Prüfprozess ist. Sie ist auch eine politische Auseinandersetzung über das richtige Verhältnis von Prävention, Marktordnung und Vollzug.

Bayern will sich daran umfassend beteiligen und sich nicht auf ein einzelnes Thema festlegen lassen. Andere Länder bringen ihre Erfahrungen gezielt in einzelne Arbeitsgruppen ein: Hessen bei OASIS, Niedersachsen und das Saarland bei Netzsperren, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein beim Online-Casino, Brandenburg bei Sozialkonzepten und Aufklärung, Sachsen bei Limits und Werbung sowie Sachsen-Anhalt bei GGL und LUGAS. Berlin übernimmt die zentrale Koordination, während die übrigen Länder ihre spezifischen Vollzugserfahrungen beisteuern.

Die Arbeitsteilung zeigt zugleich Stärke und Schwäche des Verfahrens. Sie ermöglicht es, unterschiedliche Erfahrungen in die Bewertung einzubeziehen, macht den Prozess aber schwer überschaubar und nach außen nur begrenzt transparent. Am Ende müssen die Länder aus den vielen Einzelanalysen ein gemeinsames Bild entwickeln.

Die entscheidende Bewährungsprobe für den Glücksspielstaatsvertrag wird daher nicht allein darin liegen, ob OASIS funktioniert, Limits eingehalten werden oder Netzsperren technisch durchsetzbar sind. Entscheidend wird sein, ob die Gesamtheit der Instrumente einen legalen Markt geschaffen hat, der einerseits ausreichend attraktiv für eine wirksame Kanalisierung ist und andererseits hohe Standards beim Spieler- und Jugendschutz gewährleistet. Auch muss die Frage eruiert werden, wie der Staat das Glücksspiel so regulieren kann, dass Spielerschutz, Kontrolle, Eigenverantwortung und eine wirksame Verdrängung des Schwarzmarktes gleichzeitig funktionieren.